Acuerdos comerciales y transición energética: ¿qué voces realmente importan?
Los acuerdos comerciales son una parte fundamental del marco jurídico que rige la transición energética. A partir de una investigación sobre la extracción de litio en Atacama, Lorenzo Cotula reclama una mayor participación de los más afectados.
Actividades de extracción de litio en el salar de Atacama (Crédito: Lorenzo Cotula, IIED)
Mientras las grandes economías buscan impulsar la transición energética en medio de crecientes rivalidades geopolíticas, la carrera por las materias primas impulsa la negociación de acuerdos comerciales y de asociación estratégica.
Para los consumidores de los países más ricos, nuevas o más estrechas relaciones comerciales pueden ayudar a sustituir una materia prima por otra, pasando a fuentes de energía con menos emisiones de carbono sin cambiar fundamentalmente sus hábitos de consumo. Pero los acuerdos comerciales plantean cuestiones sobre la transición energética: quién se beneficia, quién asume los costos y en qué condiciones.
Los minerales están intrínsecamente ligados a lugares concretos, cada uno con su riqueza ecológica y sociocultural, habitados por personas cuyas vidas están íntimamente relacionadas con el territorio que les rodea. La extracción y el comercio de minerales suelen causar grandes impactos y transformar estas realidades.
Una investigación realizada en el desierto de Atacama, en el norte de Chile, en colaboración con la Universidad de Valparaíso, brinda elementos para comprender los profundos cambios asociados a la extracción de litio; cómo los acuerdos comerciales impulsan esos cambios al conectar los lugares de extracción con los mercados mundiales; y la necesidad de que los acuerdos respondan mejor a las preocupaciones y aspiraciones locales.
Atacama al centro de atención mundial
Ante el aumento previsto de la demanda mundial de litio, el salar de Atacama – una maravilla de la naturaleza y, al mismo tiempo, un yacimiento clave para la extracción de litio – es un sitio cada vez más codiciado: el capital chino y estadounidense ya está invertido en la extracción, y el acceso al litio fue un tema central en las negociaciones comerciales con la Unión Europea (UE).
Los indígenas lickanantay (o atacameños), que viven en las tierras áridas que rodean el salar, consideran este territorio parte integrante de su cultura e identidad social. Y a lo largo de generaciones, los movimientos de población – desde los incas hasta los colonizadores españoles y las posteriores oleadas de colonos – han tejido un tapiz de comunidades con herencia indígena y no indígena que están profundamente unidas a este territorio.
Desde este punto de vista, la transición energética representa la última de una serie de fiebres por recursos; el nitrato para fertilizantes en el siglo XIX, la minería de plata a gran escala en la década de 1870 y, desde finales de 1800, la minería industrial del cobre, que se convertiría en la base de la economía de Chile y en un tema clave en las luchas políticas del país.
Así pues, las percepciones sobre el litio no sólo se ven influidas por las experiencias actuales o las expectativas de expansión de la minería (en Inglés) a medida que aumenta la demanda mundial, sino también por esta larga historia de extracción y sus repercusiones en la sociedad y el medio ambiente.
En Atacama, mucha gente ha abrazado las oportunidades económicas que ofrece litio: consideran inútil la oposición y aceptan los fondos que ahora fluyen hacia el territorio. Pero muchos también lamentan la fragmentación entre y dentro de las comunidades, la pérdida de la cultura tradicional y la erosión de una conexión profundamente arraigada con la naturaleza.
La matriz invisible de los tratados
Nuevas obras, escuelas y edificios comunitarios son las manifestaciones materiales de estos cambios. Menos visibles son las formas en que, como una matriz digital subyacente, una red de tratados internacionales sostiene los cambios.
Los acuerdos entre Chile y China sobre comercio (en Inglés) e inversión (en Inglés) y un tratado económico con Estados Unidos facilitan las exportaciones de materias primas y protegen las inversiones extranjeras en la minería del litio.
Un acuerdo de 2002 con la UE liberalizó el comercio y se espera que la creciente demanda de litio por parte de la UE intensifique las repercusiones locales del acuerdo (en Inglés). El tratado se renegoció (en Inglés) en 2022; la nueva versión incluye capítulos dedicados a materias primas, la inversión y el desarrollo sostenible. Chile y la UE también acordaron una asociación estratégica (en Inglés) para promover la cooperación en materia de materias primas.
Los acuerdos integran el salar de Atacama en las cadenas de suministro mundiales, consolidando visiones sobre beneficios, costos, crecimiento económico, territorio y medio ambiente y, en última instancia, sobre distintas visiones del ‘desarrollo’.
¿El litio de quién, en beneficio de quién?
En Santiago, los dirigentes nacionales se muestran esperanzados con las oportunidades de desarrollo que el litio brinda a ‘todos los chilenos’, no sólo a través de la minería, sino también de un mayor valor agregado capaz de reducir la dependencia del país de la exportación de materias primas.
En Atacama, muchos consideran que estas propuestas están muy alejadas de los retos cotidianos que ellos enfrentan – como servicios públicos deficientes – y reclaman una mayor participación en lo que algunos llaman el ‘litio atacameño’. Otros consideran que Chile ‘vende una imagen’ de sostenibilidad, pero descuida los impactos ambientales de la extracción del litio.
Aunque muchos en Atacama son conscientes del creciente interés de las empresas mineras por el litio, pocos parecen estar familiarizados con los acuerdos internacionales que sustentan esta fiebre del litio; tampoco han participado en su negociación.
Así, no es de extrañar que esos acuerdos respondan más a las preocupaciones de los gobiernos que los redactaron, en condiciones de poder de negociación desigual, que a los intereses de las personas cuyas vidas se verán más afectadas.
¿Quién define el ‘desarrollo sostenible’?
El capítulo sobre desarrollo sostenible (PDF en Inglés) del tratado renegociado entre Chile y la UE ilustra estas asimetrías. En consonancia con la práctica general de la UE, se centra en gran medida en los derechos laborales y el medio ambiente – dos temas a los que la UE es especialmente sensible, lo que plantea cuestiones sobre si un objetivo clave es evitar que las empresas europeas se vean perjudicadas por empresas que aplicarían normas laborales y medioambientales menos estrictas en el ‘Sur global’.
El tratado también contiene disposiciones generales sobre cadenas de suministro responsables, que podrían aplicarse a situaciones muy diversas, y sobre prácticas indígenas que conserven la biodiversidad. Pero las cuestiones relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas y con el consentimiento libre, previo e informado, que reclaman los Lickanantay, están ausentes del tratado.
Además, el acuerdo entre Chile y la UE considera que el comercio y la acción por el clima se apoyan mutuamente (PDF en Inglés), basándose en una perspectiva global según la cual las importaciones de litio alimentan la transición energética de Europa. Sin embargo, la preocupación local por el impacto medioambiental en el salar de Atacama, sobre todo en relación con el agua, pone de manifiesto las disyuntivas entre objetivos económicos y ecológicos.
Aunque el tratado exige a las partes realizar evaluaciones de impacto (PDF en Inglés) ambiental de los nuevos proyectos mineros, las evaluaciones proyecto por proyecto no abordan necesariamente los impactos acumulativos de múltiples emprendimientos.
Cambio de enfoque de recurso a territorio
Los acuerdos comerciales suelen implicar concesiones mutuas en sectores muy diversos. En el caso del litio, las negociaciones giran en torno al acceso a este mineral o a su aprovechamiento como ‘recurso estratégico’.
Pero este recurso está integrado en el territorio y en el tejido social. Mientras que los tratados bilaterales implican negociaciones con cada socio comercial, los cambios agregados que conllevan exigen un enfoque más sistémico que sitúe al territorio y las comunidades en el centro de la escena.
Un enfoque de este tipo depende principalmente de sistemas de gobernanza eficaces e integradores desde el ámbito local al nacional. Pero los acuerdos comerciales pueden reforzar estos sistemas, por ejemplo ordenando el respeto de los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades que viven en el territorio.
Además, en el largo plazo, las consecuencias de los acuerdos comerciales ponen de relieve cuestiones sobre la voz, qué visiones definen las decisiones clave, y qué mecanismos pueden permitir a los habitantes del territorio tener más voz sobre instrumentos jurídicos que afectan su futuro tan fundamentalmente.
Este insight forma parte de una serie sobre minerales críticos, desarrollada a través de una colaboración entre el IIED y la Universidad de Valparaíso (proyecto Fondecyt 11220095).
