Mining reforms have left Colombia’s artisanal miners behind

Following a recent visit to California, Colombia, Jimena Sierra and Brendan Schwartz discuss the impact of the government’s push to promote large-scale mining on artisanal and small-scale gold miners.

Jimena Sierra's picture Brendan Schwartz's picture
Jimena Sierra is an adjunct lecturer in law at Rosario University, Colombia; Brendan Schwartz is a senior researcher in IIED’s Natural Resources research group
15 April 2020
A canopy above the entrance to a mine. Written on the canopy is 'Bienvenidos a Marmato" - welcome to Marmato

Gold has been mined in Marmato for more than 500 years. Now a nearby mountain, nicknamed ‘El Burro’, is at the centre of a mining conflict (Photo: Jimena Sierra)

En español

Colombia’s mining reforms of the 1990s sought to boost foreign investment in mining, but also reshaped the state’s role in the mining sector as it shifted from ‘operator’ to ‘regulator.’ This was in line with World Bank policies such as the Mining Strategy for Latin America and the Caribbean (1996), which targeted an increase in large-scale mining projects in the global South

A new mining code (2001) (PDF, in Spanish) and other new norms introduced a series of reforms (PDF, in Spanish) designed to make licensing requirements more flexible and attractive for large-scale operators – such as the granting of mining licences, environmental licences, tax exonerations (Spanish language) and investment conditions. But reforms have made legal compliance much more difficult for artisanal and small-scale (ASM) miners.

Given many rural communities’ dependence on ASM for their livelihoods, implementation of the reforms is causing major tensions. Regulatory authorities have focused on verifying whether local miners operate with formal mining permits and seize equipment of those deemed non-compliant. This has led to artisanal miners being portrayed, and treated, as criminals.  

There are obvious trade-offs; on the one hand, through granting thousands of industrial exploration licences, Colombia has succeeded in becoming a large-scale mining country. Yet, the Colombian government’s ‘tax take’ from large-scale mining is only 22% (PDF, in Spanish) (due to excessive tax breaks and subsidies (PDF, in Spanish)), one of the lowest in Latin America. And the mining of metallic minerals is equivalent to only 0.39% of GDP.

On the other, artisanal miners continue to face major obstacles to legalise their activities, even though the sector creates more than 300,000 jobs.

The cases of Marmato and California

Marmato in the department of Caldas is one of Colombia’s most important traditional mining towns. Gold has been mined there for over 500 years.

The nearby mountain, nicknamed ‘El Burro’, is at the centre of the mining conflict. A historical legal agreement (Spanish language) from the mid-20th century (backed up by law 66 of 1946 (Spanish language) and decree 2332 of 1954 (PDF, in Spanish)) addressed recurring tensions between medium-scale and small-scale miners. These regulations attempted to achieve a balance between the rights of small-scale and medium-scale mining, and extraction by both state and private actors. 

However, in the early 1990s, during Colombia’s ‘mining boom’, a new conflict arose between large-scale mining companies from Canada and the town’s artisanal and small-scale miners.

Canadian multinationals obtained exploration licences in the area and proceeded to purchase around 90% of the existing mining titles (Spanish language). The companies were planning to develop an open-pit mine that would have demolished the hills, and in doing so, violate the historical agreement on the division of the hills between small and medium-scale mining activities.

Furthermore, the Canadian companies closed the small-scale mines they had acquired, with huge social and economic impacts on the population of Marmato and the surrounding towns whose livelihoods depend heavily on gold. The authorities supported the companies’ actions, confiscating gold and equipment from local miners who could not demonstrate that they had the required permits.

A similar story is unfolding in the town of California. Gold mining has been ongoing here for centuries. The activity has always been largely informal as regulatory barriers have prevented miners from securing the environmental licences that accompany mining permits.

In the early 1990s, three different Canadian companies acquired industrial gold exploration permits and bought out the few local miners that had succeeded in formalising their activities. Then in 2016, Colombia’s Constitutional Court banned all mining inside of Páramos (Spanish language). These high-altitude ecosystems supply fresh water to millions of Colombians, including the Santurbán Páramo where many Californians had been mining for decades.

Local miners now find themselves squeezed between industrial companies, whose permits cover most of the region, and the Santurbán Páramo, whose exact boundary is still to be delimitated. The squeeze has fragmented local miners and become a hotly contested political issue with some calling for the government to cancel the industrial permits to protect the environment, avoid the resettlement of families and leave mining acreage for artisanal and small-scale miners.

A calm river is surrounded by rocks, with mountains in the background

Mining is banned inside the Santurbán Páramo, which supplies fresh water to the region's population (Photo: Brendan Schwartz, IIED)

Other local miners have begun negotiating a deal with the current company holding the industrial gold exploration licences, to carve out a small area where they could continue to mine gold even as industrial extraction proceeds. 

Rebalancing the mining sector to include ASM

These two cases illustrate the fallout of Colombia’s push to become an industrial mining country where large-scale mining activities and transnational corporations dominate.

IIED and the Alliance for Responsible Mining have developed guidance on how Colombia could approach the formalisation and regulation of ASM.

It recognises that formalisation is not just a technocratic process but is complex due to many groups’ historical relationship to the Colombian state. Many miners perceive the government crack-down on informal mining as an attempt to exclude them from the benefits of economic development and illegitimately control their relationship to land and resources.

As the government heavily subsidises international mining companies, it should develop an equally supportive and inclusive approach to bolstering and regulating ASM. This would protect employment and could be leveraged to reduce the environmental impacts of ASM in the long run. 

With thanks to Nicolas Perrone and Lorenzo Cotula for their valuable contributions to this blog. This blog is linked to an IIED-led Impact and Learning Exercise on rethinking the settlement of investment disputes.

Las reformas legales mineras en Colombia han dejado de lado la minería artesanal y a pequeña escala

Tras una visita reciente a California (Colombia), Jimena Sierra y Brendan Schwartz discutieron el impacto de las iniciativas gubernamentales para promover la minería de oro a gran escala en Colombia en relación con la minería artesanal y a pequeña escala (MAPE).

A canopy above the entrance to a mine. Written on the canopy is 'Bienvenidos a Marmato" - welcome to Marmato

El oro ha sido extraído en Marmato, desde hace más de 500 años. Ahora el cerro "El Burro" está en el centro del conflicto minero (Foto: Jimena Sierra)

Las reformas mineras que se han impulsado en Colombia desde la década de los noventa no solo han estado dirigidas a fortalecer la inversión extranjera en el sector de la minería, sino que han promovido la transformación del papel del Estado en el sector minero, el cual pasó de ser un Estado 'operador' a uno 'regulador'. Estos cambios responden a los lineamientos del Banco Mundial consignados en políticas como la “Estrategia de Minería para América Latina y el Caribe” (1996), cuyo objetivo era fortalecer las condiciones para la realización de minería a gran escala por corporaciones mineras en los países del Sur global.

En este sentido, en Colombia se emitió un nuevo código de minas (PDF) en el año 2001 y una serie de reformas (PDF) posteriores que flexibilizaron los requisitos para que las grandes compañías mineras pudieran obtener más fácilmente permisos como los títulos mineros y las licencias ambientales. También se emitieron normas muy favorables en materia tributaria y fiscal (PDF) y para la atracción de la inversión extranjera. Sin embargo, para los mineros que realizan MAPE, ha sido mucho más difícil cumplir con los requisitos establecidos por la ley para acceder a los procesos de legalización de la actividad minera. 

Debido a la importancia de la MAPE para la subsistencia de varias comunidades rurales, la implementación de las reformas legales que favorecen la minería a gran escala ha provocado varios conflictos. Las autoridades locales se han concentrado principalmente en verificar si los mineros que realizan MAPE cuentan con los permisos y títulos mineros requeridos por la ley. Igualmente han procedido al decomiso de insumos e instrumentos de trabajo cuando los mineros no han logrado demostrar que cuentan con tales permisos. Esto también ha llevado a que los mineros que no han podido cumplir con los permisos requeridos sean estigmatizados y tratados como criminales. 

También existen grandes compensaciones  para las corporaciones mineras. Por un lado, a través de la concesión de miles de permisos y licencias de exploración y explotación minera, Colombia ha tratado de consolidarse como un “país minero”. Sin embargo, el llamado “government-take” proveniente de la minería a gran escala equivale solo al 22% (PDF) debido a las amplias exenciones y subsidios tributarios y fiscales (PDF), y al bajo nivel de regalías, el más bajo de América Latina. Asimismo, la extracción de minerales metálicos solo equivale al 0,39% del PIB. Por otro lado, los mineros artesanales siguen enfrentando grandes obstáculos para acceder a los procesos de legalización de la actividad minera, a pesar de que la MAPE aporta más de 300.000 empleos. 

Los casos de Marmato y California

Marmato, en el departamento de Caldas, es uno de los municipios mineros tradicionales más importantes de Colombia. Desde hace más de 500 años se extrae oro en esa zona.

El cerro conocido como “El Burro” se ha convertido en el epicentro del conflicto. Un acuerdo histórico reconocido a mediados del siglo XX por la ley 66 de 1946 y por el decreto 2332 de 1954 (PDF) quiso darle solución a los conflictos entre las actividades de minería a mediana y pequeña escala, estableciendo un régimen de convivencia no solo entre estos dos tipos de minería sino entre los actores públicos y privados que participaban en estas actividades. 

Sin embargo, a principios de la década de los noventa, durante el llamado “boom minero” que se extendió a Colombia, surgió un nuevo conflicto entre las compañías mineras canadienses que se instalaron en la región y los mineros que realizan minería a pequeña escala de manera tradicional.

Las compañías canadienses compraron apróximadamente el 90% de los títulos mineros existentes, con el objeto de construir una mina a cielo abierto. La realización de ese proyecto no solo implicaba la demolición del cerro sino la vulneración del acuerdo histórico entre la mediana minería y la pequeña minería. 

Con posterioridad a la adquisición de los títulos mineros, las compañías canadienses también procedieron al cierre de las minas, causando graves impactos sociales y económicos en Marmato y en los municipios aledaños que dependen de la MAPE de oro para subsistir. Las autoridades les prestaron su apoyo principalmente a las compañías canadienses a través de varias acciones como la confiscación del oro y de los equipos e instrumentos de trabajo, a los mineros locales que no podían demostrar que contaban con los permisos requeridos.

En California, en el Departamento de Santander, tuvo lugar un conflicto similar. Las actividades de minería de oro también se han realizado allí desde hace siglos. Dichas actividades se han desarrollado en gran medida de manera informal, ya que las barreras y osbtáculos normativos han impedido que los mineros obtengan los permisos requeridos como las licencias ambientales. 

A principios de los noventa, tres compañías canadienses obtuvieron los títulos mineros para realizar actividades de minería de oro a gran escala y compraron los títulos a los pocos mineros locales que habían logrado formalizarse. En el 2016, por medio de una sentencia de la Corte Constitucional Colombiana quedó en firme la prohibición de hacer minería en páramos, que son áreas especialmente protegidas por ser considerados ecosistemas de gran importancia por suministrar agua dulce a millones de colombianos. Esta prohibición se extendió al Páramo de Santurbán, donde muchos californianos habían explotado el oro durante décadas.

Tras la sentencia, los mineros locales quedaron en la mitad del conflicto. Por un lado, se encuentran las grandes compañías mineras que lograron adquirir los títulos y permisos requeridos para explotar el oro sobre buena parte de la región, y por otro lado, el páramo de Santurbán cuya área aún no ha sido oficialmente demarcada. Esto ha provocado a su vez la división entre los mineros locales y ha dado lugar a una disputa con un gran alcance político en cuyo marco se ha solicitado a las grandes compañías para proteger el medio ambiente, evitar el reasentamiento de familias y dejar los recursos mineros para ser extraídos en la MAPE.

A calm river is surrounded by rocks, with mountains in the background

La minería está prohibida dentro del Páramo de Santurbán, que suministra agua dulce a la población de la región (Foto: Brendan Schwartz, IIED)

Un sector de los mineros también ha comenzado a negociar con las compañías que poseen actualmente los títulos mineros, para la creación de una pequeña área donde puedan continuar extrayendo oro incluso a medida que avanza la extracción a gran escala. 

Es importante reequilibrar el sector de la minería e incluir a la MAPE

Estos dos casos muestran algunas de las consecuencias de las iniciativas que se han impulsado para convertir a Colombia en un país minero en el que predominan las actividades de minería a gran escala realizadas por corporaciones transnacionales.

El IIED y la Alianza para la Minería Responsable han desarrollado unos lineamientos sobre cómo podrían llevarse en Colombia los procesos de formalización y regulación de la MAPE, reconociendo que la formalización no debe ser un mero proceso tecnocrático, sino que es mucho más complejo, debido a la relación histórica de muchos grupos y poblaciones con el Estado colombiano en relación con la actividad minera. Varios mineros locales también han percibido las acciones del gobierno contra la minería informal como represivas y como un intento de excluirlos de los beneficios económicos de la minería y de controlar ilegítimamente su relación con la tierra y con los recursos.

Teniendo en cuenta las enormes prebendas que ha otorgado a las compañías mineras transnacionales, el gobierno colombiano debe desarrollar un enfoque más solidario e inclusivo para fortalecer y regular la MAPE. Esto podría proteger el empleo de este sector de la población y también podría aprovecharse esta oportunidad para reducir los graves impactos ambientales causados por la MAPE a mediano y largo plazo.

Agradecemos a Nicolas Perrone y Lorenzo Cotula por su valiosa contribución a este blog. Este blog está vinculado a un ejercicio de impacto y aprendizaje dirigido por el IIED para repensar las soluciones de disputas de inversiones.

Sobre los autores

Jimena Sierra es profesora de cátedra de la Universidad del Rosario, ColombiaBrendan Schwartz ([email protected]) es investigador senior en el equipo de herramientas legales en el grupo de investigación de Recursos Naturales del IIED